刘科伟

城市体系是由不同规模等级、差异化职能分工和具体空间区位分布的城市所构成的有机网络整体，其发展水平取决于城市之间的等级规模关系、职能互补关系、时空交互关系的动态平衡。现代化城市体系是国家和区域现代化的重要载体。

改革开放以来，陕西城市发展取得瞩目成就，2025年末城镇化率达到67.17％，形成了以关中城镇群和西安都市圈为主体、西安国家中心城市为引领、设市城市为主导的城市化格局，城市体系不断优化。然而，由于发展基础和发展条件的差异，全省城镇化发展的不平衡问题仍然突出。2010年至2024年，全省城镇人口净增905.8万人，其中西安和榆林增量居全省前两位、占比60.6%，还有一些城镇人口不增反减，为收缩型城镇。建设具有陕西特色的现代化城市体系面临挑战。

现代化城市体系建设要以提高城市综合承载能力为前提。城市综合承载能力既包括资源、生态环境的承载力，也包括基础设施、经济和社会承载力。在资源环境承载能力阈值限制下，城市综合承载能力提升主要取决于经济社会承载能力的提升，其中包括经济增长对劳动人口就业的承载能力和对城市财政的贡献支持能力、城市基础设施和公共服务设施对人口和产业发展的支撑能力、社会治理水平对城市发展的保障能力。从陕西城镇化发展的现实看，提高城市综合承载能力的关键是提高城市的经济社会承载能力，核心是促进城市经济增长，提振产业，扩大就业，使城市产业的发展规模、增长速度、经济贡献和就业供给，与城市发展的财政和就业需求增加相适应，形成以产促城、以城兴产、产城融合的良性发展状态，从而摆脱城市发展对土地财政的过度依赖。为此，必须发挥优势，强化保障，着力促进城市产业发展和就业增长，提高城市的经济社会承载能力，为现代化城市体系建设奠定坚实的物质基础。

现代化城市体系建设要以发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈为核心。城市群是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台，都市圈则是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以一小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。发展多中心、组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，是针对我国“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段”的发展现实对城市发展格局和空间形态的明确要求。关中平原城市群和西安都市圈是陕西城市体系的主干，现代化城市体系建设要以提升西安国家中心城市能级，推进西安都市圈一小时通勤圈同城化发展为重点，发挥西安创新引领和产业带动作用，协同关中先进装备制造和高新技术产业带建设，通过创新链、产业链的深度融合和分工协作强化城市和组团间功能的有机联系，以“多中心、网络化”的基础设施体系建设支撑城市体系网络化发展，扎实推进关中平原城市群建设。发挥西安、榆林“双极带动”作用，提高宝鸡、渭南、延安、汉中、安康等城市综合服务功能和宜居宜业水平，增强中心城市的发展引领能力和人口集聚能力。以培育特色非农产业、完善基本公共服务为重点，推进以县城为重要载体的城镇化。构建“一群一圈、双极带动、多点支撑”的大中小城市协调发展、空间布局合理的多中心、网络化、开放式、集约型现代化城市体系格局。

现代化城市体系建设要以建设现代化人民城市为目标，积极推进城市高质量发展。结合陕西发展实际，要以补短板、强弱项、惠民生、挖潜能、激活力为抓手，优先解决行路难、停车难、充电难、“一老一小”服务不完善等老百姓“家门口的烦恼”，务实推进城市更新，防范不切实际的大拆大建。围绕城市闲置低效资产和资源的盘活利用，加大城市内部发展瓶颈和堵点的治理力度，切实提高资产和资源利用效益和利用水平。加强城市防灾减灾预警和响应能力建设，增强城市防灾设施安全韧性。要以增强城市健康可持续发展能力和发展水平为目标，推动西安特大城市“强身健体”、促进榆林提升城市能级，打造高质量发展“双引擎”。要强化其他城市、县城与重点镇产城融合发展，增强就业吸纳能力和综合服务承载能力。

现代化城市体系建设要坚持城乡联动发展，推进以县城为重要载体的城镇化。城镇化是伴随工业化发展、非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程。习近平总书记在中央城市工作会议上强调，“要分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，统筹规划建设城乡基础设施和公共服务体系，促进城乡融合发展”“要继续推进农业转移人口市民化，努力推动城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”。农业转移人口市民化既是畅通城乡要素流动、实现高质量发展的内在要求，也是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的重要内容。加快农业转移人口市民化将有力保障城镇化推进速度。因此，必须从战略高度统筹城镇化和城市体系建设与农业农村现代化发展问题，系统谋划现代化城市体系和镇村布局，实施城乡联动发展战略，把农民增收、和美乡村建设、农业转移人口市民化和现代化城市体系建设统筹考虑，切实推动资源要素在城乡间双向合理流动。优化县域镇村体系布局和基础设施布局与公共资源配置，强化县城和重点镇综合服务能力和特色产业功能，增强经济社会承载能力。

作者单位：西北大学