陈光

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“完善城乡融合发展体制机制”“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，是破除我国城乡二元结构、拓展高质量发展空间、实现全体人民共同富裕的关键抓手。进一步全面深化改革，必须完善城乡融合发展体制机制，促进城乡共同繁荣。

近年来，陕西省立足省情特点，在推动城乡融合发展方面积极探索，积累了不少实践经验。一是中心城市辐射作用日益增强。以西安国家中心城市为核心，榆林、宝鸡、汉中等区域中心城市为支撑的多点带动格局基本确立，以“飞地经济”模式在县域落地合作园区，推动先进要素向县、镇流动，有效优化了区域产业布局与就业结构。二是工农互促产业融合深度拓展。龙头企业在乡村建立原料基地，提供技术、标准、市场支持，生产加工环节聚集于县域园区，既保障了原料供应质量与农民收益稳定，又大幅提升了产业整体附加值和市场竞争力。三是城乡要素联动创新成果显现。礼泉县等地引入社会资本进行土地综合整治，盘活碎片化建设用地，通过节余指标市场交易实现资金反哺乡村建设，探索出城乡共赢的发展路径。秦岭区域的多元化、市场化生态补偿机制实践，为生态产品价值实现提供了有益尝试。四是农村居民共享更多发展红利。通过一系列政策引导与产业带动，农村居民收入持续增加，城乡基础设施和公共服务均等化水平稳步提升。

尽管成效显著，但城乡融合发展仍面临若干深层次体制机制障碍。如何统筹推进陕西城乡融合向更大规模、更深层次、更高水平迈进，是新发展阶段亟待解决的一个重大课题。一是促进要素畅通流动。当前，人力、原料、资金、技术等关键要素仍以单向流动为主，乡村公共服务短板加剧人力流失，农村宅基地闲置率较高却难以盘活，资金、技术等要素通过政策或帮扶渠道投向乡村但效益有限等难题亟待破解。二是推动城乡统一大市场建设。要积极推动土地要素市场化配置改革，强化城乡接合部基础设施规划标准和资金投入，增进普惠金融下沉，解决涉农主体融资难、融资贵。三是完善跨区域、跨层级协调机制，提升城乡融合整体效能。为此，需围绕制度供给、要素活化、产业共兴、治理协同等方面系统构建具有陕西特色的城乡融合发展良性互动机制。

深化制度变革，破除体制机制障碍。要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，强化综合服务能力。一是构建统一高效的空间规划协调体系。制定实施全省城乡融合专项规划，明确主体功能定位与融合路径，指导市、县优化具体布局。建立省、市、县三级联动规划协调机构或赋予现有机构更强职能，重点破解跨行政区项目，如交通干线产业带、流域生态治理的规划与建设壁垒，探索规划统一编制、基础设施共建共享、产业协作布局、生态共保联治、政策协同互认的协同机制。二是深化土地要素市场化改革。健全城乡统一的建设用地基准地价体系和交易平台，明确交易规则、收益分配、税费政策，实现与国有土地“同权同价同责”。优先保障县域内乡村振兴用地需求。探索宅基地“三权分置”，建立规范的价值评估、流转交易、风险监管、收益分配机制。三是加速推动公共服务均等化。全面推行实际居住地登记户口制度，保障居住证持有人同等享受教育、医疗等基本公共服务。实施县域高中发展、医疗能力提升专项行动，推动省、市优质教育和医疗资源下沉县域，强化乡镇卫生院、村卫生室标准化建设，完善城乡一体化的公共文化服务保障政策。

畅通要素流动，激发内生动力。要推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，激活乡村振兴内生动力。一是强化金融要素对城乡产业的赋能。激励银行加大涉农中长期信贷投放，创新订单质押、农业设施抵押等金融产品。健全普惠金融与风险分担，壮大省级农担体系，推动地方政府设立涉农贷款风险补偿基金，提升涉农保险覆盖面。规范发展农村数字金融。二是发挥数字技术的核心赋能作用。加快农村5G、物联网设施建设，重点覆盖中心村、产业园区等节点。深化数据要素应用，推动涵盖智能种养、加工、溯源、营销的农业全产业链数字化建设。搭建省级涉农大数据平台，推动“掌上办”“远程办”政务服务延伸至乡村。推广“网格化＋数字化”治理模式进县、镇。鼓励电商平台、直播带货等新业态助力农产品上行与农民就业。三是打通人才技术入乡通道。依托秦创原平台设立专项通道，组织高校院所对接县域企业技术需求，开展联合攻关。创新柔性引才机制，探索科技特派员服务模式，完善城市退休教师、医生、工程师等下乡激励机制。大力发展面向乡村的职业教育与技能培训，培育“新农人”“田秀才”“土专家”。

构建产业共同体，完善利益联结机制。要加快发展乡村产业，顺应产业发展规律，立足当地特色资源，推动乡村产业发展壮大，优化产业布局，完善利益联结机制，让农民更多分享产业增值收益。一是优化产业空间协同布局。引导中心城市工商资本、龙头企业向县域布局标准化原料基地，形成“高端制造＋县域加工＋乡村种养”的垂直分工体系，提升县域园区承载能力。二是做强农产品加工流通体系。突破冷链物流瓶颈，科学布局县域冷链节点，提升冷链流通率，降低损耗。支持大型商超、电商平台与县、乡、村建立“产地仓＋电商专馆＋社区配送”的直采直供模式，整合优化县、乡、村三级物流配送资源。三是推动农文旅深度融合。整合中心城市营销资源与县域景区、民俗资源，联合打造环秦岭、陕南茶旅、陕北风情、关中民俗等精品主题线路，建立健全品牌共建、客源互送、利益分成机制。四是健全多元主体利益联结机制。巩固发展“龙头企业＋合作社＋农户”模式，推广规范化契约文本。鼓励实施股份合作制，农民以土地、资金、劳务入股，强化保底收购、二次返利、按股分红等，保障农民充分享受产业链增值收益。

创新治理协同，强化保障能力。要加强和创新乡村治理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。一是推进重点领域改革试验。争取在西咸新区等区域深化集体土地入市、宅基地改革、人口双向流动等国家授权改革试点，建立全省城乡融合发展监测评估体系。二是深化扩权赋能与效能提升。依法赋予县、重点镇更多经济管理、项目审批、公共服务等权限，强化其统筹能力，优化乡镇机构设置和管理体制。三是构建多元共治格局。推广“村民议事会”“乡贤理事会”等基层协商形式，畅通各方参与城乡融合发展建言渠道。建立市、县、镇三级联动的城乡生态环境网格化监测与应急响应体系。

作者单位：陕西省社会科学院