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激励容错激发动力活力 能上能下树正用人导向
——专家学者谈落实省委“三项机制”
       编者按 省委办公厅印发的《陕西省党政干部鼓励激励办法(试行)》《陕西省党政干部容错纠错办法(试行)》《陕西省推进省管党政领导干部能上能下办法(试行)》出台以来,受到社会各界的广泛热议。“三项机制”的核心是建立干部鼓励激励、容错纠错、能上能下制度,这是省委落实习近平总书记“五个扎实”要求、实现追赶超越发展的重要举措,是激发干部干事创业积极性的制度安排,是当前和今后一个时期全省领导班子和干部队伍建设的基本遵循。“三项机制”的建立和实施,充分体现了全面从严治党要求,符合省情实际,顺应广大干部群众意愿,对于调动干部干事创业积极性、保持追赶超越精气神、打赢全面小康决胜战,必将起到积极的促进作用。为了让全省广大干部群众更好地学习和理解“三项机制”的核心要义,本报约请部分专家学者,就“三项机制”进行了全方位阐释解读,供读者学习参考。

    党建与干部管理的重要制度创新
    长安大学党委书记 杜向民
    省委出台的《陕西省党政干部鼓励激励办法(试行)》《陕西省党政干部容错纠错办法(试行)》和《陕西省党政干部能上能下办法(试行)》“三项机制”务实、管用、有力,构建了党政干部鼓励激励、容错纠错和能上能下“三项机制”,是在党的建设和干部管理方面的重要制度创新,具有以下几方面特点:
    一、聚焦“为官不为”,彰显问题意识。在大力推进“四个全面”战略布局的新形势下,全面从严治党的要求越来越高,全面深化改革的任务越来越艰巨,在这样的关键时期,少数党政干部却出现了“只为官,不作为”的现象。首先是不想为。少数干部权力观扭曲,把党和人民赋予的权力和岗位当做谋取个人特权或利益的资本,但在全面从严治党的新形势下,权利“寻租”有了制度约束,牟利动机被遏制,这些干部便出现了精神疲软、动力衰退的症状。其次是不善为或不能为。随着制度治党的推进,中央出台了一系列党内政策法规,少数干部在这些制度法规面前表现出了诸多的困惑和无所适从。第三是不敢为。不敢为的实质是缺乏担当精神,个别干部为了不出事宁肯不干事。“三项机制”以习近平总书记提出的“三个区分开来”为依据,直指“为官不为”,凸显了很强的问题意识。
    二、“三项机制”功能互补,彰显系统思维。 “三项机制”功能互补,形成了内在逻辑的统一性。“党政干部鼓励激励办法”重在激励先进,“党政干部容错纠错办法”重在宽容失误、纠正偏差,“党政干部能上能下办法”重在惩戒平庸。三个方面同向发力,形成了鲜明的目标导向。激励先进激发前进动力,宽容失误、纠正偏差鼓励敢想敢试,惩戒平庸则亮明了岗位履职底线,三个办法不但从总体上构成了一套完整的制度体系,而且每一个办法自身又都有很强的系统性。例如,党政干部鼓励激励办法以年度目标责任考核、县域经济社会发展监测考评、贫困县扶贫绩效考核结果为主要依据,充分运用领导班子和领导干部平时考核、综合研判等结果,通过评优评先、考核奖励和选拔重用三个方面的11项措施进行激励。党政干部能上能下办法以年度目标责任考核为基本依据,综合运用其他各项监测、考核、考评所列出的负面责任清单,进行调离岗位、改任非领导职务、引咎辞职、责令辞职等方式的调整。
    三、用制度治吏,彰显法治思维。党的十八大以来,党中央大力推进全面从严治党,其基本方略就是坚持思想建党和制度治党紧密结合,全方位扎紧制度笼子,用制度治党,用制度管权,用制度治吏;其核心要义是运用法治思维和手段治党、管权、治吏,也就是依法依规办事,这是党的建设理论与实践的重要创新。用制度治吏,就是用制度从严管理干部。从严管理干部不仅要从思想教育上严起来,更要从制度设计和执行上严起来。特别是要根据形势变化,完善干部管理规定,既重激励又重约束。正是基于这样的思路,面对全面建成小康社会决胜阶段出现的诸多发展难题,诸如产业结构调整、区域协调发展、创新发展驱动不足、脱贫攻坚任务繁重等问题,省委从制度建设着手,以制度创新来激发干部谋改革、促发展,干事创业的动力。
    四、容错纠错,彰显辩证思维。 “三项机制”中最突出的亮点是容错纠错机制的建立,它的建立首先是尊重事物发展的客观规律。当前,我们正处在全面深化改革的攻坚阶段,面对的都是牵一发而动全身的复杂问题或难啃的硬骨头。解决这类问题风险很大,失误甚至失败的机率颇高。如果只允许成功,不允许失败,就不符合事物发展的辩证法,必然导致干部“视而不为”。其次体现了对干部严格管理和热情关心的结合,正如习近平总书记所说:“要把严格管理干部和热情关心干部结合起来,既要求干部自觉履行组织赋予的各项职责,严格按照党的原则、纪律、规矩办事,不滥用权力、违纪违法,又对干部政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀,让广大干部安心、安身、安业,推动广大干部心情舒畅、充满信心,积极作为、敢于担当。”
    五、瞄准制度盲区,彰显创新思维。 “三个区分开来”体现了对干部严格管理和热情关心的结合,但在实践中如何贯彻落实,使之变成一种长效机制,还一直是一个制度盲区。容错纠错机制的建立,就是对这一盲区的破解。容错纠错机制对容错纠错的内涵和主旨进行了界定,规定了容错纠错的基本原则,划定了合理容错的范围和边界,提出了容错纠错的方法路径和规范程序。特别是纠错的配置,更具有特殊意义。因为容错不是庇错,不管何种情形出的错,终归都是错,都必须纠正。对干部在推进改革中出现的错施之以“容”,导之以“纠”,使“容”者有度,“纠”者有据,容错机制更加完善。 

    “三项机制”的理论解释
    西安交通大学公共管理学院 张思锋 黄清子
    省委建立的“三项机制”,是落实中央“三个区分开来”精神,充分调动党政干部干事创业积极性的重要文件。其中,“鼓励激励办法”规定了给名誉、得实惠、重晋升的激励机制;“容错纠错办法”规定了为创新者、担当者、实干者容错的保护机制;“能上能下办法”规定了让平庸者、失职者、不适者下的约束机制。总而言之,激励、保护、约束是“三位一体”的动力机制,意在充分调动党政干部的工作积极性。
    “三项机制”发挥作用的思想基础是党的根本宗旨。坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,是我们党的最高价值取向。实现人民的利益,得到广大人民群众的拥护,是衡量我们党的路线、方针和政策是否正确的最高标准。中国共产党90多年来奋斗历程的基本经验之一,就是始终牢记全心全意为人民服务的宗旨,紧紧依靠人民群众,诚心诚意为人民谋利益,从人民群众中汲取不断前进的永恒动力。“三项机制”发挥作用的基础是党政干部全心全意为人民服务的内在动力,即具有为人民服务之心、之能、之绩。为人民服务之心,就是不忘入党誓词,牢记党的宗旨;为人民服务之能,就是具有决策力、执行力、管理水平、干事之能;为人民服务之绩,就是解决问题,干出实绩,取信于民。党政干部牢记党的宗旨,全心全意为人民服务,是激励、保护、约束“三项机制”充分发挥作用的前提、基础和出发点。
    激励机制的设计原理是激励相容理论。激励相容是指,把行为人的个人目标与组织目标有机地融为一体,在行为人努力实现组织目标的同时,也实现了个人目标的制度安排。“三项机制”的基本原理,就是激励相容,使党政干部个人价值与组织目标相一致,个人利益与人民利益相统一。《党政干部鼓励激励办法》规定,凡是工作足够优秀的党政干部个人或者部门,都将受到奖牌、荣誉称号、先进典型等褒奖和宣传的精神鼓舞;凡是考核优良、进步明显的党政干部个人或单位,都将得到与业绩贡献正相关、实实在在的奖金等物质奖励;凡是干事创业、成绩突出、作风过硬的优秀干部,都将得到提拔重用的政治待遇。
    保护机制的设计依据是试错思维。试错思维是一种纯粹经验的学习方法,即行为者在实现目标的过程中,反复地实验、试探可能达到目标的各种路径,从而不断淘汰错误路径与方法、完善正确路径与方法的思维方式与创新策略。从本质上讲,所有的改革、所有的创新都是一种试错思维。《党政干部容错纠错办法》规定,在党政干部为新问题、新情况提出全新思路和措施时,面对急难险重任务勇于担当责任、主动化解矛盾时,允许失败,宽容失误,帮助纠错;为创新者、担当者、实干者提供保护,使他们没有顾虑,勇往直前,一门心思改革创新。
    约束机制弥补了对“不作为”的惩戒盲点。市场经济条件下,面对各种利益诱惑,党政干部中也会出现信仰动摇、行为偏移、生活腐朽等现象。其中,违法犯罪者,有法律惩罚;违纪违规者,有党纪处罚。但是,对于那些履职不力、工作平庸的不作为者,国法党纪却难以覆盖。《领导干部能上能下办法》规定,对那些浑浑噩噩、碌碌无为、干事劲头不足、不求有功但求无过的平庸者,履职不力、工作滞后、不适宜担任现职的失职者,不适应新常态、不会为、不善为、不敢为的不适者,采取引咎辞职、调离岗位等惩戒措施。这为党政干部尤其是领导干部划了一条底线,形成了必须的约束机制。 

    加强机制建设 推动干事创业
    省委党校中共党史教研部主任、教授 毕远佞
    “三项机制”的建立,是我省贯彻落实习总书记在陕重要讲话的具体举措,是新形势下坚持全面从严治党的根本要求,是调动干部干事创业积极性、保持追赶超越精气神、打赢全面小康决胜战的制度安排。在建立健全干部管理体系的过程中,注重从深层次推进机制建设,有效激活干部内生动力的各种要素,形成干事创业的整体合力,是形成系统科学干部管理体系需要解决的重大课题。
    一、机制的涵义与功能
    从根本上激发干部干事创业的内生动力,需要多方面的努力。从源头治理的角度讲,建立健全科学的管理机制,更具有“根本性、全局性、稳定性和长期性”意义。
    机制的内涵与特点。机制是传统工程学概念,有多重释义。其原意是指机器的构造和工作原理,还泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式,如市场机制、竞争机制。在社会科学中,机制泛指一个系统中各元素之间相互作用的过程和功能,也可以理解为机构和制度。机制是规范人们行为的按照制度、体制要求而制定的运行程序和操作规范,其内容包含内部的工作机构、各个机构的功能、机构之间的相互关系等。“机制”一词引入社会科学领域,标志着人们对社会事务的认识与研究实现了一种方法论变革,即从孤立的现象描述进入到了揭示社会事务内在联系的阶段。具体到干部管理机制,它是为了科学管理干部而按照制度、体制要求制定的运行程序和操作规范。
    制度、体制的涵义与功能。制度是人们社会关系和社会行为的规范体系,可分为三个层次。第一层次是社会的基本制度或根本制度,体现社会的基本性质,也决定着其他层次制度的性质和方向,其创新形式主要表现为自我完善。第二层次是具体制度,是由基本制度表现出来的经济、政治、文化等方面的体制及相应的法律、法规的创新。第三层次是各种具体的规章制度,是各个工作部门、企事业单位和其他社会组织制定的具体的办事程序、规则、行为规范。体制是社会政治、经济、文化生活的各个部门、各种机构之间相互链接和制约的制度体现,是一定社会关系的总和,如人们常说的“经济体制”、“政治体制”等。
    机制与制度、体制的辩证关系。制度、体制与机制既相互联系又相互区别。制度、体制是一种实体性和程序性规范,意在引导、控制和规范人的行为。机制所注重的是制度之间有规律的互动,是使制度发挥作用的各种要素的有机组合,是制度运转的动态形式和润滑剂。不依托相应的制度、体制规范,机制是无源之水;没有机制的调节和作用,制度、体制则成为僵死的教条。制度、体制决定机制,机制服务于制度和体制。机制是运转着的制度体系,是运行在现实中的规则。见诸纸面的规则只是制度的静态表现,至多只能算是制度的躯壳;而制度的灵魂——真正使制度体系得以运转起来的动力——恰恰是隐藏在制度背后的机制。一个有效的机制能够产生出一种动力,推动整个制度体系有机运转并发挥作用。
    二、建立“三项机制”是我省推进干部人事制度改革的重大创新
    建立“三项机制”是我省贯彻落实习总书记在陕讲话的具体举措。习总书记来陕视察时,第一次针对陕西经济社会发展作了系统性、指导性讲话,提出了“五个扎实”要求,为新常态下进一步做好各项工作指明了方向、提供了基本遵循、增添了强大动力。建立“三项机制”,是回应总书记亲切关怀、全面提升干部依法履职能力的重要举措,必将对持续改进工作作风、加快推进政府治理体系和治理能力现代化起到重要推动作用。
    建立“三项机制”是新形势下坚持全面从严治党的根本要求。当代中国正处于民族复兴的关键时期,当今世界正处于格局演变的重要阶段。长期执政的中国共产党,既具有巨大的政治优势,也面临严峻的挑战和风险。以习近平为总书记的党中央提出全面从严治党,切实解决管党治党中存在的突出问题。全面从严治党永远在路上,制度创新永远是课题。“三项机制”切中了当今少数干部不敢为、不想为、庸懒散之流弊,导向明确,针对性强,是以制度建设推进全面从严治党的可贵探索。
    建立“三项机制”是调动干部干事创业积极性、保持追赶超越精气神、打赢全面小康决胜战的制度安排。在我省实现追赶超越、决胜小康的关键时期,在面临经济下行压力加大、增长动力不足等问题的紧要时期,在认识、把握、引领新常态的能力有待进一步提高的严峻挑战面前,干部队伍建设不仅要在廉洁从政方面持续强化,而且要格外重视解决干部不敢担当、为官不为的问题。省委提出的“三项机制”,鼓励激励机制重点解决的是干部干事创业动力不足、不想为的问题;合理容错机制是保护作风正派又敢作为、锐意进取的干部,解决“不敢为”的问题;能上能下机制是解决干部干事创业压力不够的问题,让不适应、不作为、不能为的干部受惩戒、让位子。
    总之,“三项机制”可最大限度地调动广大干部的积极性、主动性、创造性,激励干部更好地带领群众干事创业,不断开创“三个陕西”建设新局面。 

    释放创造力的激励约束机制
    西北大学经济管理学院院长、教授、博导 任保平

    随着我国经济进入新常态,经济下行压力加大,经济结构调整的阵痛也在加大,需要各级干部创造性地积极开展工作。但个别干部由于怕出错误,出现了不积极、不作为、懒作为现象。省委印发的《陕西省党政干部鼓励激励办法(试行)》、《陕西省党政干部容错纠错办法(试行)》、《陕西省推进省管党政领导干部能上能下办法(试行)》相互衔接、相互配套,形成了干部人事制度创新管理“三项机制”,是一套激励和约束相结合、能够释放干部工作创造力的新机制。
    有针对性地解决干部工作中的问题。 “三项机制”针对当前干部工作中的不同问题开出了不同的良方,其中,鼓励激励机制重点是解决干部干事创业内动力不足的问题,让想作为、有作为、有成就的干部得嘉奖;容错纠错机制主要是针对干部害怕犯错误的心理,鼓励大胆探索进而创新,宽容失误,把失误和中央明令禁止的错误区分开来,使干部能够放开手脚工作;干部能上能下机制重点是要解决干部干事创业外压力不够的问题,让不适应、不作为的干部受惩戒、让位子,为有能力、有作为、想作为的干部提供发挥作用的平台。
    为党员干部工作给出了明确的激励导向。 “三项机制”是激发干部干事创业积极性的制度安排,为干部工作给出了明确导向。“三项机制”归根到底是对干部的一种激励,是为干事者撑腰、为创新者松绑、让不为者让位,其导向就是鼓励干部奋发有为、积极奉献。
    为具有不良行为的党员干部建立了约束机制。 “能上能下”不仅是激励机制,也是一种约束机制,为干部退出提出了明确标准。过去,我们的干部一旦上到了某种位置,就好像戴上了铁帽子,只要不犯原则性错误,就不会下来。能上能下机制,对那些“庸懒散”的、在其位不谋其政的、履职不力工作滞后的干部是一种有效的约束,对增强广大干部实现追赶超越的责任感和紧迫感具有重要意义。
    建立了党员干部干事容错保护机制。宽容失误就是鼓励创新。针对干部怕犯错误不敢为的心理状态,中央多次强调“三个区分”,即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。“三项机制”中的容错机制充分体现了中央精神,划清了失职与失误、敢做与乱为的界限,为创新者容错,为担当者容错,为实干者容错,给改革创新者松绑,为广大干部提供了一个宽松的鼓励作为的政治环境,让敢干事者不用再顾虑,是对党员干部干事容错的保护机制。
    “三项机制”既是解决干部不作为的良药,也是一项具有长效机制的制度安排,体现了激励和约束的结合。再好的制度也需要人来落实,否则,就只是一个制度而已。而“三项机制”的落实,一需大力宣传,明确导向,让其深入人心。二要不断优化评价指标体系,制定科学的评价标准,加大对干部遵守党内纪律、转变工作作风、落实责任、推进工作等重要事项的考核,建立科学合理公平的选人用人长效机制。三要建立健全相关制度体系,对容错给出明确的界限,对能上能下给出明确的标准和程序,真正让“三项机制”发挥激励约束作用,引导广大干部想干事、干好事、干成事、不出事,让越来越多的干部投身到陕西追赶超越的进程中去。 

    容错纠错应厘清的几对关系
    西北大学公共管理学院教授、博士生导师 梁仲明
    省委推出容错纠错机制,明确提出了可以容错的11类情形,规定了具体认定程序和澄清保护措施,充分体现出宽容失败、允许试错、有错必改的博大胸怀和科学精神,对于消除不敢越雷池一步的畏惧心理,营造宽松、宽容、和谐的干事创业环境,具有很强的现实针对性和实践操作性。
    笔者以为,建立和实施容错纠错机制,关键在于厘清“容”与“不容”的界限。对于主观上为了搞好工作,勇于担当、大胆探索,而客观上出现了差错的,就可以“容”;而对于明令禁止、明知故犯的,就不能“容”。也就是说,推行容错纠错机制,一方面,要从“宽松环境”层面,鼓励一些非个人道德品质因素造成失误的干部放下包袱、勇于担当、奋发有为;另一方面,也要防止对动机不纯、目的不正的错误恣意宽大、姑息“纵错”。为此,必须准确理解容错纠错整体内涵,切实厘清和处理好以下几对关系。
    一、敢为与乱为。敢为就是在推进改革进程中,敢于抓住有利时机,善于未雨绸缪,保持面向未来的超前性思维,提出符合本地实际情况、能发挥整体优势的创新见解,能预测事物比较长远的发展趋势和可能发生的各种情况,能从上情与下情、局部与全局、微观与宏观的最佳结合点上,创造性地走出一条具有自身特色的、抓好工作的新路子,但由于缺乏经验,先行先试时出现了一些失误和错误。乱为就是违背客观规律,逞能自大,盲目乱为,明知故犯,违规违纪,给国家和人民造成重大损失。显而易见,容错纠错机制支持有勇气、靠理智的敢作敢为,反对和整治违法乱纪的胡作乱为。
    二、失误与失职。失误是领导干部在履行职务、推动工作中出现的差错和失误,这种差错和失误可能导致一定的经济损失或不良影响,但它不是出于主观故意,而是由于偶然的疏忽或经验不足所致,属于无意或探索性试验中的失误和错误。失职则是由于不负责任,致使公共财产、国家和人民利益遭受到严重损失的行为,是属于明知故犯的犯罪行为。容错纠错机制宽容无意性或探索性实验的失误和错误,但对不履行或不正确履行职务导致的行为和损失,则别当另论。
    三、负责与懈怠。负责就是心中有责不懈怠,对党和人民的事业高度负责,敢于突出问题导向,勇于碰硬,大胆创新,争做经济和社会发展排头兵,对改革发展中出现的问题不回避、不推诿、不懈怠,创新落实全面深化改革各项任务,精准扶贫成绩显著。懈怠就是背离使命,失去信仰、目标和斗志,缺乏动力,不思进取,意志消沉,得过且过。容错纠错机制宽宥把人民群众利益放在第一位,把顺民心、畅民意、谋民利、求民富、惠民生、解民难作为本分和责任,在为官一任、造福一方过程中所发生的失误和错误,但对那些精神懈怠、贻误事业、造成损失的行为和问题,就决不姑息。
    四、为公与为私。 “公”是“廉”的载体,“私”是“贪”的温床。党员干部,特别是握有公权的领导干部,对于公与私必须有严格而清晰的界限。坚持容错纠错机制,必须分清“为谁而错”。如果大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私,也就是为公共利益和公共服务而“错”,可以宽宥原谅。如果是以权谋私、假公济私、损公肥私、枉法徇私,并给党和国家造成严重损失的,则要依据党纪国法严厉处罚。
    五、容错与纠错。容错不是偏袒“错”,不是护短,而是让广大干部卸下精神包袱、直面矛盾问题,并根据矛盾的普遍性和特殊性及时调整工作方案和思路,努力实现预期改革发展目标。容错是为了更好地化解改革发展中潜在问题和矛盾的缓冲机制,是为了破除在全面深化改革过程中出现的“多干多错、少干少错、不干不错”的消极心态和不佳状态,树立想改、敢改、善改的良好风尚,为作风正派锐意进取的干部撑腰,为改革者护航,从而激励广大干部自觉形成愿干事、敢干事、能干成事的责任意识和主体意识。
    总而言之,容错机制中的能容之“错”,其范围应严格限定在以推进改革为出发点,因先行先试而出现的失误或错误。且造成错误的行为绝不能违背道德底线,绝不能违反法律法规红线,更不能触犯党规党纪高压线。同时,对在推进改革过程中因出于“公心”而出现的失误或错误的包容,不能错误的理解成“纵错”;对试出的错,也不能“冰封”或“束之高阁”,而是要积极“纠错”。被容错主体及相关部门,要以问题为导向,找准错误症结,并加以化解,最终实现“熔错”,在为改革顺利推进提供“正”“负”经验的同时,切实维护好国家和人民群众的利益。

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