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推进科学立法 提高立法质量
(下)
    赵建纲
    习近平总书记指出:“全面推进依法治国,必须坚持科学立法,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用。”党的十八届四中全会对完善立法体制,推进科学立法、民主立法提出了具体要求,为此,我们要与时俱进,消除科学立法的障碍和机制。
    (一)地方立法要准确定位。地方立法处于我国立法体制最下阶位,具有实施性、补充性、先行先试的作用。地方立法分为实施性立法、创制性立法。实施性立法要抓住主要矛盾,重点解决法律实施“最后一公里”的问题,在法律实施与社会生活的接触点上细化,不重复上位法的抽象规定。实施性立法往往着眼管理职责分工,其他方面有时比法律还粗。法律有配套的行政法规、部委规章,地方一般不再搞配套立法,除非法律明确指定地方立法。比如,《食品安全法》明确要求省级人大常委会制定“食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法”。创制性立法包括先行先试的项目、地方事务的项目。在立法策略上,地方主动选择创制性立法项目,多搞“多子多孙”式立法,慎搞“独生子女”式立法。比如环境保护立法,选择水、大气、土壤、噪音、固体废弃物以及垃圾处理等分别立法,不单搞一个实施《环境保护法》办法了事。立法项目单一些,一事一立,着眼解决具体问题,规定细一些,实用管用就是好法,不搞大而全、小而全的立法,避免或减少大的体制性障碍,以利于找到或扩大改革突破口。
    目前立法需求旺盛,每年立法计划按照轻重缓急、急用先立的原则立项,有时也搞一些平衡。宪法关于地方立法有两个前提,一是与上位法不抵触,二是契合地方实际需要。实践中,地方立法项目审查在合法性、必要性、可行性、实效性方面把握“十个不立”,即:主要内容与上位法抵触的不立,立法项目越权的不立,国家已启动立法或修改程序的不立,与改革精神不符的不立,用党纪、政策、规章、道德规范能解决的不立,国家规定很具体能够执行的不立,主要内容脱离实际难以执行的不立,没有实质内容的不立,草稿不成熟的不立,照搬照抄的不立。
    (二)立法要体现改革精神。中外都通过法治来助推改革,既保证改革的合法性,争取民众支持,扫清障碍,又降低成本,分担风险。中央提出,重大改革要于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要,这就把事后立法、先干后规范,变为了事先立法、先规范再干。坚持在法治框架内推进改革,是制度自信和依法治理的体现。地方立法要体现改革精神,在立法项目确定、立法草案内容说明及审议中,把改革作为一项重要衡量标准和报告内容。如此一来,立法就不能仅仅是经验总结、巩固改革成果,而是要通过立法的制度设计,找准各领域深化改革的突破口,引领改革进程,推动科学发展。这就需要立法决策与改革决策紧密结合,着力解决制约科学发展的突出问题和人民群众普遍关心的难点热点问题。社会转型期的立法,适度超前与现实操作要有机结合,要把握法的稳定性和社会变动性;变动性大的,可写原则一些。立法没有前瞻性,容易导致实施中的滞后性。写在纸上的条文如果不敢越雷池一步,就有可能束缚改革实践。立法束缚改革,不如不立法,宁可做不到,也不要绊脚。地方立法主要是行政管理类的规范,侧重管理秩序和效率,考虑管得住的问题较多,权力制约性措施和社会监督少,这方面应当注意制度创新。地方立法贯彻改革精神,要发挥市场的决定性作用,全国市场统一,地方不设置市场准入条件,减少行政干预,简化行政审批,进一步激发社会活力和解放生产力。
    (三)地方立法要突出重点。地方立法的科学性主要体现在为地方大局服务上,使社会、人民、工作的需要有法规支撑。比如,2005年10月,十六届五中全会提出建设社会主义新农村的目标任务,12月初我省就出台了农村村庄规划建设条例,成为我国新农村建设的第一个地方性法规;当全社会各方呼吁加强诚信建设,并为法治如何切入诚信建设各抒己见时,2011年11月我省公共信用信息条例出台,被中国法学会评为诚信建设的一个法治样板。地方根据国家立法情况和实际需要,立良善之法,立管用之法。习近平总书记指出,人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。现在人民期待共享发展成果,关注社会公平正义和维权。为此,地方在继续做好经济立法和其他领域立法的同时,要加强社会立法。社会立法主要涉及民生问题和公共事业、公益事业发展,其中,教育、医疗计生、就业、住房、社会保障、收入分配、食品安全、环境保护、征地拆迁、安全生产、社会治安、城市管理、社区建设、市容卫生、交通安全等方面关系着群众切身利益,人民群众最为关心。民之所欲,法之所系。解决人民最关心最直接最现实的利益问题,从立法上体现发展成果由人民共享,本身就是改革成果。加强社会立法有利于塑造公民精神,促进公序良俗的养成和社会风尚的改善,切勿以善小而不为。如商鞅变法就是从革除社会陋习入手,为政治经济改革打开局面。社会立法要创新社会管理,维护公民权益,增进人民福祉,促进社会和谐。
    (四)立法要体现法的特征。首先,法要有刚性。法是用来强制性行为规范的,规定了可以干什么、不能干什么、违背了怎么办,忌空话、套话、大话。法不诛心,重在行为。马克思讲:“对于法律来说,除了我的行为以外,我是根本不存在的,我根本不是法律调整的对象。”也就是说,思想规范不能替代行为规范,所以,立法时,宏观性、倡导性、宣示性的话尽量少写,执法、守法、打官司都用不上,是“银样蜡枪头”和无用的好话,中看不中用。下位法也不要抄上位法,相关法律法规已有明确规定,就不要再写,避免简单问题复杂化。其次,法要精细。细节决定质量。改粗放式立法为精细化立法,力戒形式主义,条款要有操作性、执行性,该具体的具体,能明确的明确。比如,地方立法常用援用性规范做立法指引,立法中写了许多“有关规定”、“有关部门”,实际上什么都没有指明,违背了立法要求确定性的常识。由于指引不清,还造成了推诿扯皮。群众反映,最难找的规定是“有关规定”,最难找的部门是“有关部门”。又比如《陕西省人口与计划生育条例》第三十三条规定,已有两个或两个以上子女的,“避孕节育措施失败怀孕的,应当及时终止妊娠。”怎么及时终止妊娠,谁来终止,有没有底线,都没有规定。这就容易导致大月份强制堕胎致死人命的事。所以,最好的立法是部门拿来就能用,不需要再制定其他具体规定。现在,立法往往是“毛坯房”,需要用配套的规范性文件“精装修”才能用。这中间也有不好规定的事干脆不写,把难题推给政府或部门的现象。其实,人大立法不好规定的事,政府未必就好定。地方立法要务实,有几条写几条,体例不一定大,只要管用就行,不要个个法都分章节,搞一些原则制度。第三,法要严格。法是重器,不是豆腐。厉行法治要重典,法律责任要严厉,执法裁量权要规制,对违法行为严管重罚,大幅提高违法成本;对行政不作为、乱作为严究重处。现在,有的法太软,管不住事,加上消极执法,如同一纸空文,形同虚设,不能取信于民。
    (五)加强立法工作组织协调。立法要有一套责任明确、高效灵活的协调机制,及时处置争议。重大立法决策事项,及时向省委汇报,请省委定夺。立法协调主要发生在立法选项、草案形成和修改过程中。从具体工作层面讲,立法项目通常由人大法工委、政府法制办在各方面建议基础上协调初步确定,然后分别报政府和人大常委会主任会议确定。同时,立法计划只是立法工作的安排,不影响法定提案人提出其他立法项目。草案形成过程中,政府序列由法制办协调、修改和把关;草案初审由有关委员会把关,一审后由法制委、法工委修改和把关。人大内部分工,法工委动手不动口,其他委员会动口不动手。法工委修改草案时,有关部门同志共同参与,但法工委主导,因为有关部门无权修改政府提案。法工委不改动政府确定的部门分工,除非与法律、行政法规相抵触。部门如对职责分工有意见,那要拿三定方案说事。如果三定方案不明确或职权交叉确实影响行政管理和执法,法工委要与法制办协商,由政府拿出决策性意见。行政管理要确定部门的职能权威,部门在各自职权内,承担职能责任和法律责任,只要是法律法规规定或政府定的事,部门执行在其管理权限范围说了算,否则不利于提高行政效率。现在,各级搞了许多领导小组、协调小组,主要是政府及部门职能权威弱化,事实上该是谁干的事还是谁干。人大法工委、政府法制办负责法治工作,集中法律人才,专门研究法治问题,分别向各自上级负责,超出职权范围必须报告,由上级领导协调或决策。党的十八届四中全会要求,“对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。”引入第三方评估,更为客观公正。我们许多立法往往因一两条说不到一起而搁置,或者干脆删去。彭真讲,立法就是要在矛盾的焦点砍一刀。立法决策就是要划清权力边界,不能回避矛盾,否则事倍功半,还招来批评。
    (六)改进立法工作。一是加强立法计划的执行。立法计划是人大主导立法的体现,起草单位要落实时间、人员、责任,及时提交草案。若情况有变化,要及时向政府报告,并通报法制办、法工委、人大有关委员会。二是改进法规草案起草机制。形成法治机构起草、部门起草、人大有关委员会起草、联合起草、委托起草、招标起草等多元化起草机制,重要法规和综合性法规由立法工作者、实际工作者和专家学者共同起草。三是发挥代表作用。建立立法征求代表意见制度,邀请代表参与有关立法活动,认真听取和研究代表意见。四是重视专家学者的作用。完善立法顾问制度,委托专家专题研究,提供立法事项的专业支持和理论支持。五是拓宽公众参与渠道。坚持立法座谈会、论证会、听证会、公开征求意见等行之有效的方法,广开言路,集思广益,加强立法舆论宣传,形成关注立法的社会氛围。开门立法、阳光立法是我国立法工作的特色,美国国会和地方议会从未公开法律草案征求意见,我们应走自己的路,取得更好实效。六是健全调研和立法联系点制度。调研要以问题为导向,去问题多的地方了解实情、剖析原因,去情况好的地方汲取经验。选择不同地方或单位作为立法调研基地、法治试验基地,把以点带面的做法运用到立法工作中。七是改进法规草案审议修改工作。法规草案审议修改以质量为核心,成熟以后再提请表决,新制定的法一般三审通过,有争议的可以多次审议或者间隔审议,也可以对个别有重大意见分歧的条文先予表决,然后再对其他条文表决。八是加强立法评估。列入立法计划的项目须经立法前评估,新出台的法规一年后向立法机关反馈实施效果,两年后可进行立法后评估,作为立改废和改进执法工作的依据。
    (七)支持政府行使立法提案权。政府在立法工作中起着重要的基础和支撑作用,提出立法议案是政府的法定职权,现行法规中,有80%以上都是政府提案。人大要支持政府从全局出发行使提案权,把握立法提案的时机。在立法审议中遇到重要问题,特别是涉及管理体制、机构编制、部门职责、收费使用安排等事项,要事先征求政府意见,由政府提出方案。在草案形成过程中,人大有关委员会、法工委要提前介入,与政府部门协作调研,提出完善建议,但不要干预政府内部立法工作的运转。“铁路警察各管一段”,各负各的责任。立法过程中,要正确处理好权责利的关系,既不能偏颇照顾部门利益,又不能忽视部门管理的权力手段。要而言之,既授权也立责,还要为行政管理相对人设置救济渠道。
    (八)完善地方立法制度。根据新修改的立法法,我省地方立法条例要总结经验,增加科学立法、民主立法的措施,健全科学的立法工作机制,规范立法程序,提高协调效率,加强备案审查,重视立法技术,使科学立法进一步制度化。同时,进一步明确设区市的立法权限和报批程序。立法法草案规定,除已有立法权的设区市以外,其他设区市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,由省、自治区人大常委会确定。今后,各市都会取得立法权和规章制定权,省上要加强对市上立法的指导和业务培训,健全立法工作机构,加强立法队伍建设。全省立法要统筹规划,省市各有侧重,避免重复立法、无序立法、法法相抵、立法过滥,浪费立法资源。全省要形成清晰的立法格局和有实力的立法骨干队伍,与各方面通力合作,共同推进我省的法制建设。

(作者系省人大常委会法工委原副主任)


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